完善新時(shí)代行政立法體制

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》，公布了16件擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的法律案和26件擬制定、修訂的行政法規(guī)，對(duì)下一階段的行政立法作出了系統(tǒng)部署。行政立法作為中國特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分，在中國改革發(fā)展的進(jìn)程中留下了濃墨重彩的一筆。不同時(shí)期的行政立法活動(dòng)不僅展現(xiàn)了立法制度的變革，也反映出我國對(duì)所處時(shí)代的法治回應(yīng)。

幾經(jīng)變遷的行政立法

新中國成立以來，行政立法伴隨著國家發(fā)展前進(jìn)的腳步，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

新中國成立初期，由于徹底廢除了國民黨的偽法統(tǒng)，短時(shí)間內(nèi)需要迅速重塑屬于新中國的法律秩序并調(diào)整社會(huì)關(guān)系，所以行政立法主體眾多，立法活動(dòng)較為頻繁。在中央層面，政務(wù)院是國家最高的政務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，當(dāng)時(shí)的《中央人民政府組織法》雖然沒有明確規(guī)定政務(wù)院的立法權(quán)，但規(guī)定了中央人民政府委員會(huì)對(duì)政務(wù)院決議、命令的廢除、修改權(quán)，因此，政務(wù)院也具有事實(shí)上的立法權(quán)。在地方層面，國家通過《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》及省、市、縣人民政府組織通則廣泛授予地方行政立法權(quán)，對(duì)快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用。值得注意的是，新中國成立初期，中央為了對(duì)各地政府工作實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立華北、東北、華東、中南、西南、西北六大行政區(qū)，賦予大行政區(qū)立法權(quán)相當(dāng)于在中央及各省市起到了橋梁的作用。

1954年至1982年這一期間，與上一階段不同，此時(shí)全國立法權(quán)體現(xiàn)出立法主體“唯一性”的特征。1954年《憲法》第22條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。由于當(dāng)時(shí)立法任務(wù)比較重，人大閉會(huì)期間也需要通過部分法律，因此1955年通過《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》把享有國家立法權(quán)的范圍擴(kuò)大到了全國人大常委會(huì)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，可以根據(jù)憲法、法律、法令，規(guī)定行政舉措，發(fā)布決議和命令，但并不具有立法權(quán)。這一階段的模式是我國當(dāng)時(shí)實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制在行政立法活動(dòng)中的體現(xiàn)。

1982年以來，行政立法體制機(jī)制逐漸完善，體現(xiàn)了立法改革的規(guī)范化成果。1982年《憲法》及同年修訂出臺(tái)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》重新授權(quán)國務(wù)院及地方政府行政立法權(quán)。但由于這個(gè)時(shí)期地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的權(quán)限劃分并沒有太多經(jīng)驗(yàn)，所以《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》未對(duì)兩者權(quán)限做明確界定。隨著行政法規(guī)、部門及地方性規(guī)章權(quán)限、數(shù)量的擴(kuò)大與增加，行政立法權(quán)的法治化、規(guī)范化進(jìn)程加速：通過《立法法》授權(quán)立法的法律保留原則及授權(quán)規(guī)范，對(duì)行政立法權(quán)進(jìn)行約束;通過《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》對(duì)法規(guī)及規(guī)章的立法權(quán)限作了劃分;通過《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》加強(qiáng)行政立法的程序性規(guī)定。

完善行政立法體制

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出完善立法體制機(jī)制。堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率，以良法保障善治。作為我國立法體系中的重要一環(huán)，行政立法的體制機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述要求不斷完善。

堅(jiān)持黨對(duì)行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。走中國特色社會(huì)主義法治道路，最根本的就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，就是要在實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則、具體方式、程序等規(guī)定，以法治的原則和方式加以規(guī)范，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。2016年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法、基本程序和組織保障進(jìn)行了確認(rèn)及規(guī)范，新修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》增加了制定行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)“貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署”“制定政治方面法律的配套規(guī)章，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央或者同級(jí)黨委(黨組)”等規(guī)定，這是黨對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章立法領(lǐng)導(dǎo)的原則及方式的法治確認(rèn)。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體體現(xiàn)。

建立健全立法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。立法活動(dòng)與國家安全、政治安全、社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系密切。《國務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》提出要建立健全立法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。現(xiàn)階段，建立健全立法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，就是要加強(qiáng)立法戰(zhàn)略研究，對(duì)立法時(shí)機(jī)和各環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合考慮和評(píng)估論證，充分考量立法之前存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及立法后可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以便采取減少或消滅風(fēng)險(xiǎn)的立法措施，進(jìn)一步提高行政立法質(zhì)量。

進(jìn)一步提升行政立法的科學(xué)化水平。馬克思說，立法者應(yīng)該把自己看作是一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而是在表述法律。要在行政立法規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、論證、修改、協(xié)調(diào)、審議、廢止等立法的各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，不斷健全體制機(jī)制。只有完善立法體制機(jī)制，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，才能制定滿足美好生活期待、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要的良法。

健全行政法規(guī)規(guī)章備案審查制度。基于我國法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，《憲法》《立法法》規(guī)定了社會(huì)主義法制統(tǒng)一、不抵觸原則。《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》《法規(guī)規(guī)章備案條例》的先后出臺(tái)，使得備案審查制度逐漸規(guī)范。我國備案審查面臨的最大困境是全覆蓋、全方位的制度要求與有限備案審查能力之間的矛盾。而黨的十八屆四中全會(huì)從憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的高度，明確提出要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)后，行政立法的備案審查工作成效顯著，制度的實(shí)效性正在逐步釋放，下一步要向著“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)和制度建設(shè)，使其在國家治理中的功效得到充分發(fā)揮。